Une gamme élargie d’entreprises pour développer les territoires

Moteurs du plan de relance du gouvernement, les collectivités locales ont réalisé en 2008 près de 73 % de l’investissement public. La création de nouvelles formes de coopération avec le secteur privé permettrait d’accélérer ainsi le lancement des programmes, notamment dans les domaines de l’habitat durable, de l’énergie ou de l’environnement. De nouveaux véhicules juridiques sont à l’étude afin que les Entreprises publiques locales (Epl) puissent continuer de servir l’intérêt général sous le contrôle des élus avec encore plus de souplesse, de réactivité et de capacité à innover.

Interview

« Les Epl sont méconnues du grand public et trop souvent même des élus locaux »

Entretien avec Martial Passi, président de la fédération des Entreprises publiques locales, maire de Givors, conseiller général du Rhône et vice-président du Grand Lyon.

Repères

Bruxelles clarifie la réglementation en matière de partenariats public-privé

Depuis le 5 février 2008, la Commission européenne a clarifié la réglementation applicable aux collectivités locales pour les PPP.

Des Sem françaises…et pourtant majoritairement privées

La Compagnie parisienne de chauffage urbain (CPCU) fournit chaque année environ 25 % de la consommation de la capitale. Fait étonnant, la ville de Paris est actionnaire minoritaire de l’entreprise. A Marseille, la Sogima est, elle aussi, l’une des plus anciennes et des plus importantes Sem de France.


Zoom sur des partenariats innovants

Montpellier fait rimer culture et économie

À l’automne 2010, l’Arena, salle multifonctionnelle d’une modularité exemplaire, viendra compléter l’offre du Parc des Expositions de Montpellier, déjà agrémenté d’un site multiscénique et d’un Zénith.

Une Spla pour des logements durables à Dijon

Pour produire plus de logements et de surcroît produire mieux, l’agglomération s’est dotée de nouveaux outils juridiques : une société publique locale d’aménagement (SPLA) a ainsi été créée le 4 août dernier.

Chiffres clés

• 1061 entreprises publiques locales en France.

• 50 796 emplois. L’effectif d’une Epl est en moyenne de 48 salariés.

• 3,1 milliards d’euros de capitalisation détenue à 65% par les collectivités locales.

• 10,2 milliards d’euros de chiffre d’affaires (- 0,9 % sur un an). Les Sem intervenant dans le domaine des déplacements (recul de 12 % du chiffre d’affaires et 6,9 % de l’emploi salarié) souffrent du ralentissement de l’activité en France, avec une nette diminution de l’utilisation des transports publics et des parkings.

• Les régions Ile-de-France et Rhône-Alpes abritent 27 % des Epl.

(Source : Fédération des Epl, chiffres clés 2010)

S’affranchir de la mise en concurrence

Membres de la famille des Entreprises publiques locales, les Sociétés d’économie mixte (Sem) et Spl se distinguent principalement aux niveaux de la composition de leur capital et des relations contractuelles avec leurs collectivités locales actionnaires. Au sein des Spl, les collectivités territoriales (au moins au nombre de deux) détiennent la totalité du capital, alors que la participation publique varie entre 50 % et 85 % dans le cas des Sem. Assimilées à des opérateurs internes aux collectivités locales, les Spl présentent le précieux avantage de se voir confier des missions en direct, sans mise en concurrence. La jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) dispense en effet les collectivités locales de cette obligation pour la dévolution de certains contrats (marchés publics, délégations de service public, concessions d’aménagement…), dès lors que l’attributaire est sous le contrôle des collectivités et qu’il réalise l’essentiel de son activité à leur profit. Longtemps restées floues, les limites de cette relation communément baptisée in house (ou « prestations intégrées» ) ont été drastiquement redessinées depuis l’arrêt Stadt Halle du 11 janvier 2005. La CJUE a jugé qu’une participation, même minoritaire, d’une entreprise privée « exclut en tout état de cause que le pouvoir adjudicateur puisse exercer sur cette société un contrôle analogue à celui qu’il exerce sur ses propres services ». Cet arrêt, qui fait désormais jurisprudence, marque la fin du suspens concernant les Sociétés d’économie mixte locales (Sem). Contrairement aux Spl, constituées par des capitaux exclusivement publics, ces dernières se voient disqualifiées par la présence obligatoire d’au moins un actionnaire privé dans leur capital.

« La réflexion sur les Spl n’est pas subitement apparue en réaction aux restrictions imposées par l’arrêt Stadt Halle, prévient Martial Passi, maire de Givors et président de la Fédération des Entreprises publiques locales. Il ne s’agit pas de contourner à tout prix l’obligation de mise en concurrence, nécessaire pour créer l’émulation et stimuler l’innovation, mais bien d’élargir la gamme des solutions pour que les élus puissent librement décider du degré d’implication qu’ils souhaitent prendre dans les entreprises de gestion de services publics ». L’impulsion viendrait d’ailleurs d’en bas. « Ce sont les élus qui ont demandé un cadre sécurisé pour maîtriser pleinement leurs projets d’aménagement à long terme sans devoir systématiquement remettre en concurrence l’opérateur qu’ils ont créé à cet effet », précise le maire de Givors. « Je tiens à souligner que la création des Spl ne remettrait nullement en cause les Sem qui demeurent des solutions d’avenir de par leur capacité à développer des synergies pérennes entre les collectivités locales et le secteur privé », poursuit Martial Passi. L’économie en temps et en argent de ce que coûte la mise en concurrence peut certes profiter à la collectivité et aux territoires mais, dans d’autres cas de figure, les élus préfèreront sans doute continuer de privilégier la création d’entreprises autonomes et dynamiques confrontées au marché.

Une structure encore plus innovante : les Spl

Affairés à développer une panoplie plus importante afin que les élus puissent mener à bien leurs projets, des parlementaires français ont poussé la réflexion jusqu’à envisager une structure encore plus novatrice : les Sociétés locales de partenariat (Slp). Une proposition de loi a été déposée sur les bureaux du Sénat et de l’Assemblée nationale durant l’été 2009.

A l’inverse des Spl, il s’agit cette fois d’offrir la possibilité aux collectivités territoriales et à leurs groupements de prendre entre 34 % et 49 % seulement du capital d’une société, le reste étant détenu par le secteur privé. Il s’agit donc d’une forme nouvelle de partenariat entre les collectivités locales et le secteur privé, proche mais distincte des Sem. Cette formule, avantageuse pour mobiliser les capitaux privés, apparaît intéressante dans le cadre d’activités aussi complexes à gérer que la couverture numérique des territoires, l’eau, l’assainissement ou le traitement des déchets qui nécessitent des investissements importants en terme de recherche et de développement. Elle semble également adaptée lorsque la collectivité souhaite seulement donner une impulsion politique à un projet susceptible de développer l’économie de son territoire.

Ces sociétés locales de partenariat seraient-elles un nouvel artifice pour accélérer le recours au PPP ? Les plus dubitatifs s’interrogent. Force est de constater que malgré une politique volontaire de l’Etat, les contrats de partenariats public-privé, instruments juridiques créés par l’ordonnance du 17 juin 2004, peinent à se développer. Et bien que la Commission ait récemment clarifié le contexte juridique (lire encadré) qui s’applique à la création et au fonctionnement des « PPP Institutionnalisés » (PPPI), il n’y a eu à ce jour en France aucune création de sociétés dont l’actionnaire opérateur aurait été choisi sur appel d’offre, et que l’on nomme communément des Sem contrat. Sans doute les élus attendent-ils une plus grande sécurité juridique – rappelons qu’il ne s’agit pas d’une directive transposable en droit français mais seulement d’une communication interprétative de la part de Bruxelles -, peut être sont-ils freinés par la raréfaction du crédit. « Les Sem sont déjà par définition des PPP, se défend Mireille Flam, vice-présidente de la Fédération des Epl et conseillère de Paris. Voilà plus de cent ans que nos partenaires impliquent ainsi les acteurs privés. Bruxelles reconnaît désormais les PPPI, ou Sem contrats, qui ne sont qu’une nouvelle forme de partenariat envisageable au sein de la Sem ». En effet, les Sem sont l’un des modes d’organisation de partenariats public-privé. Cependant, d’après les professionnels, la loi – qui oblige les collectivités territoriales à détenir de 50 à 85 % du capital de ces structures – limiterait d’autant la participation du privé.

Mireille Flam, vice-présidente de la Fédération des Epl et conseillère de Paris

L’exception française

Car la France est le seul pays de l’Union européenne à avoir encadré la participation des collectivités locales de telle manière qu’elles ne peuvent être les seuls actionnaires et qu’elles ne peuvent être actionnaires minoritaires. Les entreprises privées, généralement cantonnées au rôle d’actionnaires figurants, ne détiennent aujourd’hui que 8,7 % du capital consolidé des 1 100 SEM françaises (3,1 milliards d’euros en 2010) quand, chez nos voisins, elles agissent en commun avec les collectivités et partagent les ressources, les risques et les profits. « Nous déplorons une certaine frilosité du pouvoir central en France, qui semble considérer les collectivités comme irresponsables et dangereuses. Pourquoi limiter ainsi leur action alors que partout ailleurs en Europe les élus sont libres de construire des partenariats publics-privés à géométrie variable actifs et efficaces », regrette Mireille Flam. L’apport de capitaux et le transfert d’un savoir-faire privé tout en conservant une maîtrise publique sont autant d’arguments favorables à la création d’entités à capital mixte notamment dans des secteurs tels que le transport, la santé publique, la gestion des déchets et la distribution d’eau, « des secteurs pour lesquels les solutions industrielles privées sont précieuses pour la collectivité », conclut la vice-présidente de la Fédération des Epl.

(1) Entreprises de services publics détenues conjointement par un partenaire public et un partenaire privé.

Un montage au service des économies de la collectivité
La Caisse d’Epargne d’Alsace est l’arrangeur unique du financement total de ce projet porté par Ecolya . La Région verse à Ecolya un loyer annuel qui couvre le remboursement de l’investissement et de ses intérêts ainsi que l’ensemble des coûts d’exploitation et de maintenance des équipements des lycées. Cette formule permet une économie estimée par la Région à un million d’euros par an par rapport à une conception/construction et une maintenance/exploitation  plus classiques.

Photos :

1-Signature à l’hôtel de Région, sous le regard du Président du Conseil Régional.

2-Lycées Marc Bloch (Bischheim),  Blaise Pascal (Colmar), Aristide Briand (Schiltigheim), Emile Mathis (Schiltigheim), Stanislas (Wissembourg), Zurcher (Wittelsheim).

Crédits : DR

- le renforcement des investissements publics-Etat, collectivités et services publics nationaux- (10,5 Md€) :

- le financement de dépenses d’investissement de l’Etat (4 Md€) portant sur des équipements structurants (transports, enseignement supérieur et recherche, patrimoine, secteur de la défense),

- une avance du versement du FCTVA en faveur des collectivités qui s’engageront par convention avec les préfets à augmenter leurs investissements en 2009 (coût estimé à 2,5 Md€),

- des mesures de garantie de l’Etat pour les contrats de partenariat public-privé et de délégation de service public.

Par ailleurs, ce volet s’accompagne également de mesures de simplification des procédures, en matière d’urbanisme et de commande publique, destinées à accélérer l’investissement. Des mesures réglementaires de simplification du Code des marchés publics et de réduction des délais de paiement, complètent d’ores et déjà cet ensemble de dispositions.
S’y ajoute la transposition en droit français de la décision de la Commission européenne de relèvement du seuil dit «de minimis». Durant deux ans, le montant maximal des aides publiques nationales et locales aux PME, non soumises à l’obligation de transmission à la Commission européenne, sera de 500.000 euros contre de 200.000 euros auparavant et, par conséquent, se traduira par un relèvement du montant des bases de taxe professionnelle exonérées par les collectivités locales.

« Hommes d’objections»  contre « hommes d’objectifs» 
Ce manque d’information entoure inexorablement les PPP d’inquiétudes : un tiers (31,5 %) des 303 collectivités de plus de 20 000 habitants ayant répondu déclarent qu’elles ne se sentent pas capable de mettre en œuvre un tel contrat. En attente de partage d’expériences et d’assistance des autres collectivités, 52 % ne connaissent pas les étapes de la mise en œuvre et 34 % ne savent pas qu’une évaluation préalable est obligatoire. « Je vois mal un élu faire un choix sans avoir auparavant comparé les autres solutions », s’étonne encore Claude Pernes.
Si ces statistiques relevées à la fin de l’été 2008 valident l’opportunité de créer l’école des partenariats publics-privés (1), elles n’augurent rien de bon pour la banalisation du recours à ce nouvel outil de gestion publique né avec l’ordonnance du 17 juin 2004. Seules 32% des collectivités ont déjà mené un dialogue compétitif, le taux était de 56 % chez les répondants en 2007.
La barrière « idéologique » semble cependant progressivement reculer puisque 69 % des collectivités locales pensent que cet outil n’est « pas vraiment » (54 %), voire « pas du tout » (15 %) contraire à l’esprit du service public, que les PME/PMI ont une place à tenir dans le dispositif (40 % de oui, 26 % ne sais pas), et une petite majorité (55 %) est consciente que les PPP ne sont pas réservés aux projets de grande envergure. Néanmoins, 28 % estiment toujours qu’ils s’appliquent aux initiatives de plus de 40 millions d’Euros. « Aujourd’hui les collectivités territoriales testent ce nouvel outil, les « hommes d’objections » font face aux « hommes d’objectifs », mais plus la crise menace et plus il faut développer l’investissement privé et stimuler la recherche », commente Claude Martinand, président de l’Institut de la gestion déléguée et vice-président du conseil général de l’environnement et du développement durable.

Ce n’est pas simple !
Pourquoi choisir la formule du PPP ? En priorité parce qu’il permet de déterminer un coût global, critère choisi par 27,7 % des répondants, ou dans l’idée que les délais seront mieux respectés (20,3 %). Première source de motivation identifiée dans l’édition 2007 de l’étude (29,8 % des réponses), la promesse du délai tenu fait donc moins recette cette année.
On choisit également volontiers le PPP pour l’absence d’impact sur la dette (16,2 %), mais cette réponse a suscité une vive réaction chez Claude Martinand qui met en garde : « il y aura toujours dans nos bilans un loyer qui ne s’intitule pas dette ! Il ne faudrait pas que ce critère soit retenu ». A noter que seulement 12 % des élus sondés ont retenu le critère de la simplicité.

(1) L’école des PPP sera inaugurée en janvier prochain. Créée à l’initiative de l’Institut de la Gestion déléguée en partenariat avec la Mission d’appui à la réalisation des contrats de partenariat (MAPPP), l’Ecole Nationale des Ponts et Chaussées et les Universités de Paris II (Panthéon-Assas) et Paris X, elle dispensera une formation qualifiante de 16 modules de 4 heures.

Lire aussi notre article « les PPP : ce qu’ils en disent» 

• Christophe Aulnette, premier adjoint au maire de Neuilly-sur-Seine : « il ne faut pas tout attendre du PPP, si le projet n’est pas économiquement viable la solution n’est pas de faire entrer le privé dans le projet » ; « l’œil des entreprises le plus en amont possible, c’est ça aussi le PPP ».

• Philippe Payen, directeur de la stratégie et de la recherche chez Veolia Transports, résume les principaux avantages du contrat de partenariat : améliorer les délais et réduire les coûts, dégager une capacité financière ou « alléger le bilan » au moment où cela est nécessaire, permettre aux autorités publiques de focaliser leur attention sur leur mission de base et, le cas échéant, pallier leur manque de connaissances techniques. Mais il prévient les collectivités : « ces montages peuvent se révéler très rigides, il est important de bien anticiper dans les contrats les évolutions du réseau et de prévoir des mécanismes d’adaptation au changement ».

• Jérôme Grand d’Esnon, avocat chez Landwell / PricewaterhouseCoopers. : « c’est un contrat difficile à mettre en œuvre qui nécessite beaucoup de précautions préalables et d’importantes contraintes de départ mais qui finit par payer si le travail a été bien fait ». Et il ajoute : « c’est une révolution culturelle qui consiste à intégrer une notion très anglo-saxonne qu’est la force du contrat, poursuit-il, la signature a valeur d’engagement définitif et c’est pourquoi il faut avoir au préalable une idée très précise du projet, de son avenir et de la façon dont il sera géré.». Autre avantage majeur, «il n’y a pas cette largesse d’action qui crée des changements permanents et pour un élu local, cette situation répond parfaitement à la problématique du délai des mandats».

Lire aussi notre article « Les PPP gagnent en crédibilité mais suscitent toujours des appréhensions»  et « Un nouveau départ pour les PPP» 

84,88% des EPS (établissements publics de santé) ont présenté un projet d’investissement dans le cadre du Plan Hôpital 2012 dont la totalité des CH (centres hospitaliers) de plus de 1000 lits, puis les CHU-CHRU (90,91%), les CH (de 300 à 500 lits (84,62%) à quasi égalité avec ceux de 500 à 1000 lits (83,87%) et enfin les EPSM (établissements publics de santé mentale) (66,67%).

La plupart des membres du panel qui indiquent ne pas avoir soumis de projet (12,79%) précisent que l’ARH (agence régionale d’hospitalisation) les avaient prévenus de l’inutilité de leur démarche qui, selon toute probabilité, n’aboutirait pas.

… un peu moins d’un tiers des établissements a d’ores et déjà reçu une réponse positive

Parmi ceux qui ont présenté un projet, 27,91% ont reçu un accord de l’ARH pour mener à bien leur investissement. Les réponses positives portent en priorité sur les CH de plus de 1000 lits (55,56%) puis les CHU-CHRU (36,36%), les CH de 500 à 1000 lits (29,03%) ceux de 300 à 500 lits (19,23%) et les EPSM (11,11%).

La réponse est négative pour 18,60% des EPS. Tandis que 53,49% d’entre eux sont dans l’attente de l’attribution de 2nd lot de la 1ère tranche et de la seconde tranche.

Les systèmes d’information : un enjeu majeur

La reconstruction totale ne concerne que 5,48% des projets  déposés. Le montant global de ces investissements s’échelonne de 300 à 133,5 M€. Toutefois, à ce jour seul EPS de 500 à 1000 lits a reçu l’assentiment de l’ARH sur cette reconstruction totale. Il semble en effet qu’un certain nombre de projets immobiliers de grande ampleur ait été reportés afin de satisfaire au mieux au critère d’efficience.

Un tiers des projets des membres du panel concerne le SIH (système d’information hospitalier) comprenant, pour certains, le dossier unique du patient. Ce qui explique des volumes pouvant varier de 1 à 15M€ avec une moyenne de 3,60 M€. Un membre du panel précise que ce projet n’est pas porté par l’ARH mais qu’il est subventionné par le conseil régional pour un montant de 7 M€.

Les programmes de restructuration ou de reconstruction partielle concernent essentiellement les services de MCO (médecine, chirurgie, obstétrique) : 28,07% et les services de gériatrie ou EHPAD (établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes) : 10,53%. Les autres activités mentionnées sont les urgences, les plateaux techniques, l’accueil des enfants, les blocs opératoires, les SSR (soins de suite et de rééducation).

En moyenne, le montant des investissements présentés aux ARH s’élève à 28,46 M€ avec des volumes moyens de 148,39 M€ pour les CHU-CHRU, 24,17 M€ pour les CH de plus de 1 000 lits, 17,47 M€ pour ceux de 500 à 1 000 lits, 15,22 M€ pour ceux de 300 à 500 lits et 12,10 M€ pour les EPSM.

Au total, le Ministère de la santé a validé 250 projets pour un volume global de 1,7 milliards d’euros, soit 34% du lot 1 de la 1ère tranche et 17% du plan total. 93 projets immobiliers ont été validés pour un volume de 1,5 milliards d’euros et 155 projets SIH pour un volume de 250M€, soit un montant moyen de 6,8M€ par opérations.

Plus du double de partenariat public privé en un an

8,22% des EPS envisage de réaliser leur programme d’investissement en partenariat public privé (PPP). 22,22% des EPS de plus de 1000 lits ont choisi le PPP, suivis de 10% des CHU-CHRU ainsi que 9,09% des EPS de 300 à 500 lits et 3,85% de ceux de 500 à 1000 lits. Certains précisent que leur choix peut évoluer mais, que pour l’heure, l’étude du retour sur investissement de ce type de projet n’était pas suffisamment concluant. D’autres que le volume du programme est insuffisant pour y avoir recours.