Finances locales : entre inquiétude et volontarisme

Actualités | Publié le 01/12/2009 à 18:42

Finances locales : entre inquiétude et volontarisme

La Rédaction

Wikio

Premiers investisseurs publics en France, les collectivités locales sont confrontées à une double injonction : investir pour relancer l’économie tout en poursuivant une gestion de « bon père de famille ». Alors que les inquiétudes sont multiples (institutionnelles, fiscales, économiques…), le Baromètre financier 2009, présenté au Congrès des Maires en novembre à Paris, éclaire le moral des maires et des présidents d’EPCI.

« Le pire est devant nous» , promet un élu, reflétant ainsi l’opinion majoritaire des maires en cette fin d’année. Tous les ans, le Congrès des Maires, avec ses milliers de participants, donne l’indication du moral des élus. Et depuis 1997, le Baromètre financier des communes et communautés, sondage exclusif de CSA Politique-Opinion pour les Caisses d’Epargne et l’Association des Maires de France (AMF) quantifie ces états d’âme.

Après « 2008, une année charnière », l’édition 2009 s’ouvre donc dans un climat d’incertitude, alors que « tous les clignotants sont au rouge », selon l’Observatoire des finances locales1. « Les collectivités locales sont en proie à une double injonction contradictoire : participer à la relance de l’économie tout en consentant d’importants efforts de gestion », analyse Alain Tourdjman, directeur des études, de la veille et de la prospective de BPCE. L’«effet ciseaux » – qui veut que les recettes baissent et les dépenses augmentent – réduit le champ des solutions à la disposition des élus pour résoudre cette tension et faire des collectivités les acteurs contra-cycliques à même d’accélérer la sortie de crise. Alors que les dépenses des administrations publiques locales représentent 11,3 % du produit intérieur brut (PIB), qui mesure la richesse nationale créée, les collectivités assurent près des trois quarts de l’investissement public (73 %). La crise économique et financière conduisant inexorablement à l’accroissement des dépenses notamment sociales, les décideurs locaux disposent-ils des marges de manoeuvre suffisantes ?

Une indéniable volonté d’investir
Dans ce climat incertain, le Baromètre financier 2009 offre une aide précieuse pour comprendre les tensions qui s’exercent dans les finances locales. Certes, les élus font preuve d’un profond pessimisme pour les trois années à venir. Ils sont 45 % à pronostiquer une détérioration de leur situation financière en septembre 2009, contre 35 % un an plus tôt. Les plus inquiets : les maires des communes de plus de 30 000 habitants (57 %). « L’incertitude est une donnée désormais majeure, constate Alain Tourdjman, les élus sont confrontés à des problèmes inédits de visibilité, tant sur le plan institutionnel que fiscal. » Analyse confirmée par le doublement des maires sondés qui « ne se prononcent pas» sur le futur (5 % contre 2,5 % en moyenne au cours des quatre années précédentes).

Pour faire face à cette situation, les maires parient sur l’investissement. Cet objectif fait un bond de 10 points en un an, en étant cité par 52 % des 502 maires sondés. Il devient le premier but pour les budgets des communes en 2010. Cela contrevient à la réaction « normale », conforme aux comportements financiers passés des collectivités. Elles « devraient » adopter une position d’attente d’investissement minimal. D’autant que les collectivités fournissent depuis plusieurs années des efforts d’équipement soutenus. Après une croissance très importante de 10,6 % en 2007, les dépenses d’équipement n’ont que légèrement baissé en dépit d’une année électorale (– 3,2 % à 40 milliards d’euros). « Malgré la baisse des investissements en 2008, l’effort d’équipement est encore à un niveau important, largement supérieur à ceux de 2004, 2005 et 2006 », estime l’Observatoire des finances locales.

La perception de leur bonne santé financière n’est sans doute pas étrangère à cette volonté d’investir. Très pessimistes en 2008, les élus jugent majoritairement leur situation financière en 2009 « bonne » voire « excellente ». 58 % le pensent, « soit le meilleur score de la dernière décennie », notent les experts de CSA. Ils sont 17 % à la juger « mauvaise » ou « difficile ». Ils étaient 23 % en 2008. Après un an et demi aux affaires, les nouvelles équipes municipales jugent ainsi leur propre gestion. Trois maires sur quatre estiment satisfaisant leur niveau d’endettement (+ 16 points en un an). Au titre des dépenses d’investissement jugées prioritaires, la voirie arrive, comme toujours depuis une décennie, en tête pour les élus. Et alors que le secteur scolaire et périscolaire paraît moins prégnant, sans doute grâce à des investissements réalisés en 2009, la collecte et le traitement des ordures ménagères prennent de l’importance (pour 17 % des élus contre 9 % en 2008). Pour leur entrée au classement, les économies d’énergie se hissent directement à la 7e place (14 % des élus les ont citées).

L’incertitude du remboursement du FCTVA
En tête de liste des mesures de relance, le remboursement anticipé du FCTVA (fonds de compensation pour la TVA, à hauteur de 3,8 milliards d’euros), la principale contribution de l’État à l’effort d’équipement des collectivités locales, doit aider les collectivités à doper leurs investissements. Cela suffira-t-il ? Difficile à dire. Le gouvernement a ainsi signé des conventions contre l’engagement d’un accroissement de leurs investissements. Selon l’Observatoire des finances locales, « au 15 mai 2009, 19 540 bénéficiaires (dont 23 régions, 90 départements et 17 156 communes) du fonds ont conventionné pour un montant prévisionnel de dépenses de 54,518 milliards d’euros, soit une augmentation des dépenses d’investissement de 54,86 % par rapport à la moyenne de référence (basée sur les investissements réalisés de 2004 à 2007) ».

« Une telle croissance est très inhabituelle, du jamais vu, même dans les belles années ! », commente un observateur. Si les engagements sont tenus, cette dotation fiscale tiendra ses promesses d’accélérateur de la sortie de crise. Chez les élus interrogés pour le Baromètre financier 2009, l’impact du remboursement anticipé du FCTVA reste incertain. Parmi les maires ayant signé une convention, 37 % préfèrent ne pas se prononcer, comme 67 % des présidents d’EPCI. Les maires sont 13 % seulement à déclarer avoir augmenté depuis leurs dépenses d’investissement de plus de 50 %, essentiellement des maires de villes de moins de 30 000 habitants. Pour ceux qui ont plus de 30 000 administrés, la majorité situe la croissance de ses dépenses entre 5 % et 20 %. Pourtant, « les maires sont optimistes quand il s’agit d’évaluer leur capacité à remplir l’objectif d’augmentation des dépenses d’investissement stipulé par la convention », estiment les auteurs du Baromètre. Et pour les 27 % s’attendant à des difficultés, elles seront selon eux inhérentes à des causes extérieures comme des retards dans le démarrage des travaux.

Afin de financer leurs programmes d’investissement, les collectivités doivent se doter des moyens financiers ad hoc. Ainsi, les élus sondés par le Baromètre financier entendent se donner les moyens d’investiren y allouant plus volontiers une part de leur épargne. Ils sont aussi plus nombreux à vouloir préserver ou augmenter la part autofinancée de leurs investissements pour 2010 (35 % contre 31 %). De facto, la mise en réserve de l’épargne pour les années à venir, emploi prioritaire l’année dernière, chute de 8 points en un an (33 % contre 41 %).
Sur le front de l’emprunt, le Baromètre financier confirme le retour rapide de la liquidité dès le second semestre 2009. Plus de 70 % des maires déclarent ne pas avoir perçu l’influence de la crise dans leur financement par l’emprunt. Seuls 7 % disent ne pas avoir trouvé les volumes demandés. La moindre diversité des offres bancaires a néanmoins été constatée par près d’un maire de ville de plus de 30 000 habitants sur deux. Ainsi, la moitié des maires n’a pas élaboré de stratégie spécifique en 2009. Pour l’autre moitié, c’est l’arbitrage budgétaire (30 %) qui est cité comme la décision la plus courante. Un maire sur dix seulement aurait reporté ses investissements les plus lourds. Alors que 13 % des présidents d’EPCI ont choisi le gel. Ces derniers privilégient eux aussi l’arbitrage (23 %) mais utilisent aussi pour 19 % d’entre eux, le tirage exceptionnel sur les lignes de trésorerie court terme. Pour autant, quelles stratégies d’endettement adopteront les collectivités locales en 2010 ? Là encore, le Baromètre présente de précieux éléments de réponse. Moins de 20 % des maires estiment que leur commune peut accroître son endettement (ils étaient 31 % en 2008). Concrètement, le panel se partage en trois tiers entre ceux qui prévoient d’emprunter plus, autant et moins. «Même si nous sommes loin des niveaux d’endettement du milieu des années 1990, les collectivités se réendettent », constate Alain Tourdjman.

Le frein majeur pour l’investissement : la réforme de la taxe professionnelle
En tête de liste des préoccupations des élus en cette fin d’année, la réforme de la taxe professionnelle. L’enjeu est de taille : sa disparition imposera de compenser 22,6 milliards d’euros de recettes pour les collectivités locales. Alors que le débat fait rage, le ministère du Budget précise les modalités du nouveau dispositif fiscal2 : « L’assiette d’imposition actuelle – bases foncières et valeur ajoutée – serait maintenue, sous la forme d’une contribution économique territoriale (CET). La CET serait composée d’une cotisation locale d’activité (CLA) assise sur les valeurs foncières des entreprises et d’une cotisation complémentaire (CC), qui se substituerait à l’actuelle cotisation minimale assise sur la valeur ajoutée. » Cette proposition fait écho aux résultats du Baromètre financier 2009 qui plébiscitent le principe d’un impôt économique de remplacement assis à la fois sur la valeur ajoutée et sur la part du foncier. C’est même un raz de marée chez les maires des communes de plus de 30 000 habitants : 89 %. Quoi qu’il en soit et même si les élus continuent à s’inquiéter de l’évolution des concours de l’État et de la raréfaction des subventions, les incertitudes sur la taxe professionnelle deviennent un frein majeur à l’investissement en 2009.